十二五时期“土改”应有所突破

十二五时期“土改”应有所突破 更新时间：2010-12-7 8:03:30 　　中国土地制度改革已经争论多年，中央则在争论声中出台了一些改革的意见和举措；各级地方政府也做了许多改革探索。但在中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英看来，改革的步伐不快，十七届三中全会制定的改革路线尚需更清晰、有力地贯彻。

他认为，问题主要不是思想解放与否，或者不是关键决策层的思想解放与否，因为务实的思想解放很难超过十七届三中全会关于土地制度改革的意见。解决土地制度改革中的一些难题在操作层面上不易形成大体共识，应该是影响该项改革进度的主要因素。在这种情形下，讨论改革难题的解决办法，可能比讨论改革的理念更重要。

党国英认为，农村土地制度改革在“十二五”规划时期应在以下几个方面有所建树。

实现土地规划管理法制化

对土地使用的规划管理，或者按照目前更一般的说法，叫做“用途管制”，是基于土地使用的公共性的资源配置方法。对于公共性极为显著的土地使用，最好是由国家拥有土地的使用权。对于其他类型的土地使用，政府必须依其公共性程度的不同加强规划管理。18亿亩耕地的红线能否守得住，土地用途管制的强度是关键，而提高管制强度要依靠法制水平的提高。

土地规划管理法制化必须以一个好的土地管理体制为基础。这个体制要解决各级政府在土地管理中的分权问题。中央政府不能撒手不管，也不能管得太多。土地规划要设立一系列控制指标，其中有强制性的，也有指导性的。例如，耕地保护、城市建成区人口密度等，可以由中央政府做出框架性规定，具体的控制性规划可由地方政府制定。规划实施中枢应该以市级政府为好。

土地规划实施的最基层单位是城乡社区，其中包括农村社区的村庄。在遵守上位法的前提下，社区的土地规划管理采用社区公约的形式。社区公约以社区环境保护为主要内容，其中包括对违章建筑行为的干预。未来，解决乡村普遍存在的违章建筑问题，可由法院依据国家法律和社区公约做裁决。“十二五”规划时期应在村民自治工作中普遍推行村庄规划公约化、法制化。

把握“公益性”征地政策边界

土地使用的公共性是极其相对的一件事情。从理论上说，公共性如同一个渐进波长的光学谱系，非公共和公共之间并没有严格的界限。如果硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律，可能永远没希望。强制征地，或是议价买地，如果以公共利益的尺度做法律依据，也可能左右为难。

实践中公共利益也很难界定。例如，开发区是商业化的，但开发区中的道路是不是公共利益？如果是，则道路用地强行征收，而其他用地是否可以按照市场化议价征收，并允许农民说“不”？这是一个难题。

党国英认为，“十二五”规划时期应在土地征收征用相关法律的修订方面有重大突破，克服现有法律规定的弊端。

第一，只能因部分重要公共利益的需要，才可强制征地，且议价要依市场价。一个城市对这类用地要做比例控制，例如，在一定时期的新增城市建成区面积当中，只能有30%或其他合适比例的土地可强制从农民那里征收。

第二，对重要公共利益用列举法界定。例如，国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才属于重要公共利益需要的占地。其他例如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等，即使是公共利益的需要，其征地也走市场化的路子，不搞强制征地。

如果不这样做，政府总有理由搞强行征地，土地的市场价格就无法形成，征地价格也所依无凭。

解决好土地征用中补偿问题

土地增值归谁，特别是征用农民的土地所产生的级差收益应该归农民，还是归政府，现在成为一个有很大争议的问题。在既定的框框里争论，很难有结果。

任何交易的平等性都是相对的。大略说来，只要一项交易的多方当事人都是自愿的，没有任何强制因素起作用，交易就具有公平性。如果交易过程中有充分的信息，交易各方可以讨价还价，那么，交易的公平性就更无可怀疑。这种自由交易形成的价格，也就是市场价格。如果没有一个市场环境，即使碰巧政府按照市场价格出价了，农民方面也可能不满意，以致交易不能成功或发生冲突。所以，市场因素起作用，也有利于降低交易成本，稳定社会关系。

总体来看，中国土地的一级市场远不是真正的市场。因为市场不存在，也就不存在市场的“价格发现”功能。由此发生的土地交易，其公平性总令人怀疑。换句话说，在这种背景下，土地交易的公平是偶然的，而不公平则是必然的。土地征收中大量冲突之所以发生，根源正在这里。

党国英认为，土地增值收益分配的公平性问题，从根本上讲是体制的公平性问题。在体制合理的前提下，政府提出的分配方案只要被农民接受，就应该看作具有合理性。

中央提出的“产权明晰，用途管制”的土地管理制度的原则，以及建立城乡统一的建设用地市场的主张，应该是改革的方向。在规划法制化的前提下，商业用地的交易要完全市场化，农民可以说“不”。如前所述，公益性用地要压缩范围，其中，重大公益性用地才可以征收。少数情况下的强制性征地要有严格的程序。他国经验证明，只要有这种法制环境，强制性征地的情形并不容易发生。

如果政府提出的交易方案农民不接受，且交易的土地不涉及重要的公益事业，政府应该终止交易或修改交易价格。为了防止地方政府方面“忽悠”农民，使农民在信息不充分的情况下把土地“廉价”地卖给政府，应确保政府的规划信息公开，且公开信息应有法定程序，其中包括农民在一定时间里有反悔权。

实现城乡建设用地市场统一解决小产权房问题

小产权房问题不仅造成农村土地资源的浪费，也影响农村社会稳定。“十二五”规划时期对这个问题至少应有一个过渡性的解决办法。

中国住房建设主要应该走市场化道路，解决住房的公共性问题一要靠规划，二要靠政策房，在这个前提下，按理说不应该发生城乡住房市场分割和小产权房问题。这里的确有些原因，但有的原因是“假原因”，有的才是“真原因”。对此这里不做讨论。

如果政府真正能通过规划实现农村土地用途管制的目标，那么，统一城乡建设用地市场，并把小产权房放开，就不会有大的问题。但是，目前似乎不存在这样一个前提，因为农村建设的规划思路尚未确立。

就地重新规划农村地区十多万平方公里的建设用地，并且将其并入统一的城乡建设用地市场，目前是不可行的。其理由是：第一，这个面积过大，全部用来改造成新居民区，土地太浪费，把可能复垦的几千万亩地丢掉了。第二，就地重新规划建设的成本也比较高。第三，将其并入城乡建设用地市场后，会急剧增加可交易的建设用地，催生一个真正巨大的房地产泡沫，引发一轮大规模的住房建设热潮，其后果和国家的战略目标南辕北辙。第四，有钱人容易在新形势下捷足先登，这种做法可能加剧社会不公平。怎么办好？应该首先真正解决城乡规划统一的问题，在此基础上才能逐步实现城乡建设用地市场的统一。为此，中央政府需要认可并规范各地的村庄整治工作，并把它看作城乡规划统一的契机。党国英认为，可实行一种“增量改革”，以解决城乡建设用地市场统一和小产权房问题。

第一，待改造或待搬迁村庄的土地一律不放开，限制农民在这些村庄盖新房；凡欲盖新房的农户在新规划区盖。这些村庄的商品房开发一律禁止，不允许小产权房村庄。

第二，大体在每一个乡镇选择一个新规划居民点按照城市的标准建造，对于迁入的脱离农业的农民，在他们自愿的前提下，按“地上建筑成本价+补偿”的原则进行安置，另按市场运作方式引入城市居民投资购房。搬迁农民的宅基地可纳入复垦范围。这样做可以加速中国小城市有序发展，提高小城市建造标准。

第三，若干年后，随着中国住房法规体系的逐步成熟，可逐步向城市居民开放其他农村新型社区。其实，到这个时候，这些社区也是城市的范畴，只不过土地仍然保留集体所有的性质。

构建较完备的土地法规体系

中共十七届三中全会决议对未来农村土地管理制度改革提出了很好的意见，但将其转变为法规似乎有相当的困难。应本着解放思想、实事求是的原则修订有关法规，甚至可以考虑调整立法思路。

党国英认为，现行的《土地管理法》有两个基本缺陷：一是庞杂，二是粗疏。很多问题想在这样一部法律中解决，结果行不通。例如，失地农民的社会保障问题当然很重要，但仅仅依靠《土地管理法》讲不清楚。其实，关键不是社保，而是交易的公平。社保问题应在其他法规中讲。还有，现行法律中处罚条款很多，真正管用的却不多。现实中对土地违法的处置更是高举轻打，没有威慑力。农业中土地使用权交易是一个非常大的问题，但现行法律只是粗略地讲，难以操作。

在“十二五”规划时期可以考虑“土地基本法”的立法，然后再搞“土地规划法”、“土地使用权交易法”、“居住法”，并修改现有《物权法》、《农村土地承包法》、《城乡规划法》等其他法律中的涉地条款，形成比较完备的土地法律体系。

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