原标题：

我国城市现状供水成本与价格的问题与改革建议

摘要：

长期以来我国水价偏低,成本核算不合理,城市供水成本和价格管理在亏损、补贴、投资以及价格制定等方面存在问题。通过统计数据分析以及实地调研,梳理我国城市供水成本与价格管理中主要的问题及其成因,揭示城市供水成本核算与供水价格改革的诉求和焦点,总结我国城市供水价格改革可借鉴的经验。界定城市供水管理中政企用三者职责,提出供水成本的财政与价格分担机制以及财政分担方式,并提出应尽快全面推广成本定期监审与信息公开制度。针对我国供水价格改革,提出了实行水资源费与污水处理费调整联动机制、建立科学合理的调价机制以及核定供水企业合理收益等改革方向;针对供水价格调整机制,提出了规定合理调价周期、确定合理调价幅度、科学界定阶梯水价以及“谁受益、谁付费”的建议。

关键字：

城市供水成本; 供水价格; 财政与价格分担机制; 城市供水行业净资产利润率;

作者简介：

倪红珍(1966—),女,教授级高级工程师,博士,主要从事水利经济与水资源管理方面的科学研究。E-mail:nihongzhen@163.com;

冯雷(1997—),男,硕士研究生,主要从事水资源规划与管理研究。E-mail:531368253@qq.com;

引用：

倪红珍，张春玲，陈根发，等.我国城市现状供水成本与价格的问题与改革建议［J］.水利水电技术，2019，50( 8) : 209-215.

NI Hongzhen，ZHANG Chunling，CHEN Genfa，et al. Current problems and reform suggestions on the cost and price of urban water supplyin China［J］. Water Ｒesources and Hydropower Engineering，2019，50( 8) : 209-215.

正文

运用市场手段调节水资源的供需矛盾,促进水资源的节约和优化配置,是我国新时期水资源科学高效管理工作的重点任务。但长期以来,我国水价总体偏低,不能反映随着供求关系与物价变动的供水成本变化,水供需价格弹性缺乏 。受政府定价、因公益供水改天换地而节水意识薄弱、成本核算不科学、水资源费和污水处理费调整连带的影响,调价难与经营不善现象并存,政企用三者责任不清、分担机制不科学问题突出,政策性亏损与经营性亏损时有发生 ,近十年来许多供水企业普遍陷入“低价低质”两难境地。由2016年城镇供水年鉴统计数据 ,600多家供水部门半数以上城市的供水企业成本和价格倒挂,供水服务质量得不到保障,城市供水安全不可持续 。为做好新时期、新常态下价格工作重大问题研究,寻求解决问题的措施与办法,明确城市供水价格改革方向,本文通过统计数据梳理以及实际调研,进行了深入的分析与研究。

1 我国供水成本管理中存在的问题

根据2015年经济社会统计年鉴、水资源公报、城市供水统计年鉴,选取部分城市作为案例,进行水源条件与地方经济发展水平对供水成本的影响分析(见图1)。研究发现供水成本受区域水资源条件影响较大,缺水地区供水成本显著高于丰水地区,而经济发展水平影响相对较小。通过典型调研收集到的5个城市成本监审结果(见表1)也显示,水资源紧缺的北京其供水成本明显高于水资源丰沛的上海、广州;而同属珠江流域水资源丰富区域,经济发展差距较大的广州市与阳江市,供水成本相近。

图1 不同经济发展与水资源条件区域供水企业单位供水成本

表1 5个成本监审城市近年供水成本构成 （元·m-3）

注:资料来源为各地自来水公司供水成本监审报告，上海、莱芜为2016年监审结果，其他为2012年监审结果

通过调研分析,我国供水成本管理中主要存在以下几类问题:

(1)城市扩张导致供水设施超前建设,规模冗余成本加大。随着城市发展,新区建设需求的不断增大,致使目前城市水源工程、水厂、输配水管网等供水设施超前建设现象比较普遍,造成原水费用、制水费用、售水费用、企业管理费用大量增加,生产能力过剩。引发此种现象的原因主要包括两方面:一是城市市政基础设施建设的发展规划通常对用水指标预计偏高,与实际情况差别较大,使得供水设施超需求建设;二是随着城市产业结构的调整、工业生产节水工艺的提升、节水型企业与节水型社区的创建等节水工作力度的加大,城市工业用水量大幅度下降,生活用水量并无大幅增长,城市实际用水需求增长有限。据计,2005—2016年我国供水行业固定资产投资增长8.66倍,而供水总量仅增加16%。

(2)政府、企业和用户对供水建设运营成本分担职责不清。一是政府在供水设施建设中投资缺位。当前我国各级城市地方政府对新建、改建、扩建各类房屋建筑工程项目的单位和个人,按建筑面积征收了基础设施配套费。基础设施配套费主要用于包括供水等市政公用配套设施的建设和维护,是市政基础设施建设资金的补充。但目前多数城市在进行城市新水源地开发建设、供水管网建设与增能改造时,当地政府未将收取的基础设施配套费如数返还投入,而是要求供水企业自筹资金投入,政府在供水设施建设中投资缺位。二是供水企业额外负担了供水能力超前建设成本。由于规划建设通常由政府决策,城市供水能力超规模建设,由其导致的低负荷率运转、高运行成本结果由供水企业承担。三是用水户承担了基础设施建设的双重成本。供水企业把自身投入的基础设施配套费成本计入了水价,用户相当于承担了基础设施配套的双重成本。综上,可以看出政府、企业和用户对供水建设运营成本分担责任不清晰。

(3)尚未完全建立定期成本监审与公开制度,不利于供水企业节约成本。我国许多地方定期成本监审与公开制度尚未建立 ,不利于促进企业高效管理、节约成本原因包括:一是供水成本中纳入了非供水费用或各类费用而导致超标,实际供水成本虚增。供水企业按《企业会计准则》等有关规定核算实际成本时,常出现与《城市供水定价成本监审办法》要求不一致的地方,把本不应计入城市供水定价成本的非持续、非正常生产经营活动造成的费用以及滞纳金、违约金、罚款等计入供水成本,增大了实际供水成本。同时实际核算供水成本中的人员工资、业务招待费、财务费用等超出标准,与《城市供水定价成本监审办法》要求亦不符。二是现行企业实际成本核算为基础的定价模式不利于发挥企业节约成本的积极性。在很多地方只有一家供水企业或者几家供水企业,供水价格主价实际上就是以这些企业实际成本核算为基础的定价式,会出现越是压缩成本,水价越低,供水企业的收入并未增加,出现“鞭打快牛”的怪现象,制约了供水企业节约成本的积极性。

2 供水价格管理现状及存在问题

2.1 供水价格水平

按照《城市供水价格管理办法》 相关规定,城市供水实行分类水价,根据使用性质可分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水等五类。经实地调研,2009年推进供水价格简化分类以来,多数地区已经完成了5类并3类的简化,即按照居民生活用水、非居民生活用水和特种用水3类划分制定水价标准。部分城市的分类供水价格如表2所列

表2 我国典型城市供水环节现行价格

注:1.数据来源为各城市自来水官方网站，现行价格为包含水资源费、自来水供水价格与污水处理费的综合价格，居民生活用水价格为阶梯式一级价格;2.行政事业用水、工业用水与经营服务用水3类价格相同，表示已将其简化为同一类非居民生活用水

与商业瓶装水相比,城市自来水供水价格相当低廉。譬如,当前市场上500 mL瓶装水最便宜价格约1元,即2元/L;而由表2可见,北京市居民生活水价最高,达到5.00元/m,即0.5分/L。如此便宜的自来水价格难以唤醒民众的节水意识,不利于促进社会节水。

近年来,多地启动了水价调整程序,上调了供水价格。但目前我国无论是城市大型水务集团还是乡镇小型水厂,水价与成本倒挂的情形依然存在。由《城镇供水年鉴2016年》统计信息分析,当前全国一半以上城市现行的自来水价格与成本倒挂,不仅使得企业生存状况堪忧,而且影响了行业的可持续发展。

由收集到的部分城市供水的成本监审公开信息进行分析,不同水资源禀赋与经济水平的城市自来水供水价格与供水成本均呈现一定程度的倒挂,如表3所列,城市自来水供水价格北京为2.07元/m3、上海为1.92元/m3、广州为1.98元/m3、阳江为1.50元/m3、莱芜为1.28元/m3,几乎都低于供水成本。

我国城市用水户水费实行计量收费,在制定的供水价格水平下,多用多缴费。目前,我国分质供水尚未普及,同城实行同一供水价格。在一个价格调整周期内,执行无差别价格水平,供水价格不随供水水质、供水保证程度等服务水平变化而改变。用水户的水费率可用于表征水价的水平,所谓用水户的水费率即一段时期内用水户水费支出占其收益的比例,通常以年度计算。对于居民用水户来讲,水费率为居民生活用水水费支出占其可支配收入的比例;对于工业用水户来讲,水费率为工业生产用水水费支出占当年工业产出(工业增加值)的比例。水费率也是衡量用水户水价承受能力的重要指标,按照住建部《城市缺水问题研究报告》 结论,我国城市居民生活用水水费支出占家庭收入的合理比例为2.5%～3%;按照世界银行和一些国际贷款机构研究成果,工业用户年水费支出占年工业总产值的合理比例为2%～3%。

根据来自中国水网(http://www.h2o-china. com/price)的水价数据以及区域水资源公报中各城市人均用水量分析,全国不同级别城市居民生活水费率平均在0.58%左右,重庆、南宁等城市超过1%,其中重庆市最高,达到1.12%;北京市仅为0.49%;固原市经济落后、用水量小,居民水费率很低,仅为0.1%。目前我国城市居民水费支出比例较低,从居民经济承受能力来看,水价具有上调空间。

表4 2015年部分城市居民生活水费率

2.2 我国城市供水价格现行管理中存在的主要问题

2.2.1

供水价格调整制度不科学,未有效发挥激励与约束作用

一是供水价格激励效应低。按照《城市供水价格管理办法》,供水价格由政府定价,供水企业调整水价需实行听证会制度,但因受我国干部任期以及公益供水意识影响,调价程序复杂、周期长、难度大。另外,当前供水价格由水资源费、自来水价格、污水处理费构成,水资源费与污水处理费征收未实现价外价或价外税。三者都属价格部门同管,各部分标准的调整均需要听证,听证程序复杂、周期长,主价因受其负累,上调阻力大,不易与物价上涨幅度同步。供水价格难以激发企业高效管理、节约成本的积极性。

二是供水价格约束效果难以体现。目前我国自来水供水价格未实施收支两条线 ,属于事前定价,未起到对服务质量、服务过程有效评估的作用,不利于促进企业竞争,提高服务质量。同时,由于成本信息公开和监审制度未普及,信息不透明,供水企业之间缺乏相互比较,也难以促进企业科学核算成本,不利于发挥竞争效应。

2.2.2

居民阶梯式水价设计不合理,促进节水与公平负担效果差

国家要求2015年底前,所有设市城市原则上全面实行居民阶梯水价制度。当前我国城市已普遍实行居民阶梯式水价,无论南北方、大小城市、缺水与否,各城市第一阶梯水量在120～260m3/年不等。通过调研及分析,第一阶梯水量普遍较高,如北京市每户180 m3/a,覆盖了北京市93%的城镇家庭用水。可推断出,现行第一阶梯水量设计不合理,远超过居民基本生活用水量,覆盖了部分奢侈性用水量,由于第一阶梯水价往往较低,如此设计难以抑制需求、促进节水。实际上是隐性地让低收入家庭负担了中高收入人群多用水的费用,呈现了“低补高”“穷补富”的现象。因此,居民阶梯式水价的构成需要调整,尤其是第一阶梯水量应考虑下调,按照覆盖城市低保家庭基本生活用水刚性需求为宜。

2.2.3

供水价格偏低,供水企业财务状况不容乐观

水作为生活必需品,具有不可替代性、价格需求弹性小等特点。各城市供水价格偏低,居民用户水消费支出仅占个人可支配收入的0.5%左右,自来水供水价格与成本倒挂现象普遍,价不抵本。现行价格未发挥抑制需求以及激励供水企业提高服务质量、高效管理、节约成本的作用。近些年,电价上涨60%以上、原材料上涨1倍、人工费用(如:社会平均工资上涨1.5倍)等供水成本大幅度提升,导致供水企业成本支出增加,运行艰难。据统计分析,2006年全国平均单方供水成本为1.61元,2016年上涨到2.55元,上涨幅度高达58%。此外,供水能力建设过度超前、供水管网漏损严重均使供水运营成本大幅增加,全国有一半左右的自来水公司出现亏损,行业前景堪忧。全国现状居民水价最高为0.5分/L,相当于最低价格瓶装水的1/400,供水成本与供水价格倒挂现象多见。

2.2.4

对于二次供水、户表改造费用是否纳入供水价格不明确

城市公共供水经储存、加压后,再供给高层住宅居民生活使用的二次供水,需要添置新装置进而产生运行成本;为推进居民用水阶梯式水价的实行,提升供水服务管理,加大户表改造亦需要增加建设成本。这些成本是否纳入供水价格目前尚不明确。目前二次供水费用的收取,纳入供水价格的则由自来水公司负责,不纳入供水价格的则由小区物业代收代缴。前者未体现“谁受益谁付费”的公平负担原则,收取方式应进一步统一明确。户表改造服务对象与服务期限的明确,亦应遵循“谁受益谁付费”的公平负担原则。

3 我国城市供水成本与供水价格管理改革的建议

3.1 城市供水成本改革建议

3.1.1

合理界定城市供水中政企用三者的职责,界定政府等三方面的承担比重

政府应该承担的职责与费用 ,包括建设供水主管网基础设施、主导水价调整的职责、保证贫困人口的基本用水等。政府主要补贴的范畴,一是由于供水主管网基础设施建设落后或转嫁给企业等所引起水价增加部分;二是水价调整滞后使得水价不能达到成本的亏损部分;三是贫困人口的基本用水水价低形成的亏损。对于第一点,地方政府收取了基础设施配套费、公用事业附加、城市维护建设税、土地出让金等税费,应拨出部分基础设施配套费等进行供水基础设施建设,即财政承担市政管网建设,政府应切实履行供水基础设施建设职责。城市发展规划超前建设的基础设施,其投资与运行都应由政府来承担。

企业的职责是按国家规定的供水企业成本的核算内容和方法,加强管理、控制成本。供水基础设施的运营维护应由政府、企业、用户共同负担,对于主管网采用“政府补贴为主、供水企业自筹为辅”的指导原则;对支管网和户表改造则采用“供水企业为主、用户承担部分”的原则。由于企业运行管理不善造成亏损的费用,明确由企业自行承担。

用水户享受用水权力的同时,应按照规定承担相应费用。由于用水户前期已缴纳基础设施配套费,后期供水成本费用只应承担支管网建设与维护费用,二次供水增加的成本费用由用水户承担。

政府分担的主要方式包括基础设施投资、财政补贴和税收优惠等,财政补贴是主要的方式之一。在确定合理财政补贴额度时,须通过成本监审,确定供水的平均生产成本。企业亏损的性质包括政策性亏损和经营亏损,一般只对政策性亏损进行补贴,经营性亏损不予补贴。补贴方式主要包括供给方补贴和需求方补贴,其中政策性亏损补贴可考虑财政直补和交叉补贴(阶梯水价,富人补穷人20%)相结合,以减轻财政负担压力。

各地应根据当地城市供水价格存在的具体问题,考虑实效性和针对性,因地制宜确定政府补贴方式。经济发达丰水区,可采取供给侧与需求侧补贴共用的方式;经济发达缺水区,可侧重供给侧补贴为主的方式;经济欠发达地区可采取以供给侧补贴为主的方式。

3.1.2

应及早推动实施城市供水企业成本定期监审与信息公开制度

供水企业在核算成本时存在实际供水成本虚增、费用超标等现象,在缺乏成本定期监审与成本公开的情况下,难以监督其成本核算的合理性。当前,供水企业成本定期监审制度尚未建立,成本不公开不透明,使得企业难以比较其经营效果优劣,不利于供水企业合理控制成本,不利于激励企业高效管理、节约成本。对此,城市供水管理改革应建立科学核算供水成本的技术规范,按期公布供水生产与财务等信息,促进企业之间相互比较,定期监审供水成本费用并及时公开,做到信息公开化、透明化,加强社会舆论的监督,激励先进,鞭策落后。并将供水企业成本公开作为制度在《城市供水价格管理办法》中予以体现。

3.2 城市供水价格改革建议

3.2.1

改变价费连体捆绑局面,实行水资源费与污水处理费调整联动机制

我国现行城市供水价格中每一部分费率调整都会引起终端供水价格的变化,按照《城市供水价格管理办法》要求,均由供水企业向价格主管部门申请召开听证会,缺乏联动的调整机制。然而其中的水资源费与污水处理费为供水企业代收并提交相关财政账户,这两部分费用调整不属于供水企业的职责范畴,其调整应由相应财政账户使用单位来负责,现行供水价格听证会制度增加了供水企业的压力和负担。另外水资源费与污水处理费调整引起终端供水价格的变化,也易使用水户产生误解,对价格上涨产生抵触,从而影响自来水价格的正常调整。对此,在水资源费与污水处理费调整时,终端水价应实施自动联动调整,无需再召开听证会,主价与价外费税分开,提高管理效率。

3.2.2

建立城市自来水价格的科学调整机制

当前城市供水价格各部分费用征收主体不尽相同,其中水资源费征收主体为水行政主管部门,用于水资源的节约、保护、管理与开发利用;污水处理费征收主体为城镇排水主管部门,用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置。当前供水价格主价受两费调整的连带作用,增加了调价难度和复杂性,不利于供水企业的良性运营。对此,未来城市供水价格改革,一方面应加快水资源费改税、污水处理费改税等的改革进程,由税务部门直接征收,与供水价格脱钩,实行价外价(税);另一方面应推进供水价格主价的科学确定方式,将额外征收的税费与供水主价剥离,规范城市供水定价。

3.2.3

确立供水价格与服务质量挂钩制度,科学核定供水企业合理收益

我国当前供水价格普遍执行的是事前定价,即供水服务之前定价,按量计费。价格不体现供水服务质量,管理粗放。由此建议供水价格改革,参照污水处理费的收取使用方式,实行收支两条线,便于考核供水服务质量,形成有效的激励约束机制,优质优价,合理收益,合理返还。并适时修改《城市供水价格管理办法》的相关条款。

3.2.4

完善城市供水价格调价机制,建立科学合理的调价模式

提高城市供水价格定价的科学性和合理性,提高定价管理的成效,应制定规范性的政策文件。文件应明确规定供水价格的合理调整周期,如2～3年。根据供水的社会平均成本、居民可承受能力以及供求状态,文件应明确合理的供水价格水平与调价幅度。参照《城市供水价格管理办法》,城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。污水处理费计入城市供水价格,按城市供水范围,根据用户使用量计量征收。并建议为更好地激发民众节水意识,可将水价也采取与瓶装水一样的水量单位,以L表示。考虑我国水资源严重短缺,建议在保障用水公平和基本用水需求的基础上,应该借鉴汽油价格调价制度,尽可能发挥市场的自主调节功能,调节供水供需平衡。

另外,应考虑尽可能减少制度设计的复杂性和价格政策的社会成本。在设计水价制度时,我国城市供水价格改革应主要以科学制定阶梯水价为主,参照国内外普遍经验,建议我国城市供水价格阶梯计量水价的级差为居民(1 ∶2 ∶4)、工业(1 ∶3 ∶5)。第一阶梯水量应主要覆盖平均收入水平以下用水户的基本用水,低保家庭全覆盖。四口之家基本生活用水一般为6m3/月,考虑到生活条件的改善,第一阶梯水量可以适当放宽为8m3/月。城市居民生活用水第二阶梯水量根据水资源丰沛程度合理确定,一般可规定在(8～16 m3/月)范围内;第三阶梯水量可规定在(12～20 m3/月)范围内。大于第三阶梯水量,可制定级数级提升价格制度,体现严格的惩罚性质。对于新生新增的二次供水、入户水表改造等费用,按照谁受益谁付费的原则,明确用水户承担的规定。

为了减少政府调价的压力,降低供水价格的低效性和供水风险,应建立科学的调价机制,有助于长效排除调价障碍、保障供水效率、促进节水,并分离政府与市场的调节功能。当物价上涨导致供水成本增加、供水企业运营困难、地方财政难以支撑时,可根据用水户经济可承受能力,设定自动调价的条件,如当通胀率高于供水行业平均劳动生产率时,启动自动调价机制。由于城市供水属公共事业,调价的幅度应满足供水行业盈利率不高于所有其他公共事业部门的平均净资产利润率。根据国家发展改革委发布的工业发展数据,得到2013—2017年各类行业的平均利润率为:垄断性行业的平均利润率为7.5%～8.5%,竞争性行业的平均盈利率为8%左右,一般性行业的平均盈利率略低于6%。逐步放开地方城市供水定价,对民营企业,可试行根据市场供求关系定价、政府监管的城市供水价格定价制度,促进企业竞争并带动整个行业提高供水效率。城市供水行业净资产利润率上限建议不大于7%。考虑城市供水行业的公益性,参考我国各类可借鉴的行业收益率情况,建议城市供水行业净资产利润率区间为4%～7%。

水利水电技术

水利部《水利水电技术》杂志是中国水利水电行业的综合性技术期刊（月刊），为全国中文核心期刊，面向国内外公开发行。本刊以介绍我国水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护，以及水利水电工程的勘测、设计、施工、运行管理和科学研究等方面的技术经验为主，同时也报道国外的先进技术。期刊主要栏目有:水文水资源、水工建筑、工程施工、工程基础、水力学、机电技术、泥沙研究、水环境与水生态、运行管理、试验研究、工程地质、金属结构、水利经济、水利规划、防汛抗旱、建设管理、新能源、城市水利、农村水利、水土保持、水库移民、水利现代化、国际水利等。

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